原標題：
聚焦事實無人撫養兒童特殊群體
切實加強保障工作
——福建省民政廳等12部門《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的實施意見》政策解讀
【政策出臺】
為貫徹落實習近平總書記關于民政工作的重要指示精神，聚焦脫貧攻堅，聚焦特殊群體，聚焦群眾關切，推進落實《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》（國發〔2016〕36號）和民政部、最高人民法院等12部委關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》（國發〔2016〕36號）、《福建省人民政府關于加強困境兒童保障工作的實施意見》（閩政〔2016〕53號）要求，福建省民政廳會同省高院、省檢察院等11部門，出臺了《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。《實施意見》具體明確了事實無人撫養兒童對象、認定流程、保障內容和保障措施。
【政策背景】
習近平總書記非常關心兒童成長,高度重視兒童工作。總書記多次強調,兒童是祖國的未來和希望,關乎民族的延續、事業的傳承, 是未來實現中華民族偉大復興的中國夢的主力軍、生力軍。總書記明確指出,在扶貧開發工作中要對農村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關愛。黨中央、國務院十分重視困境兒童關愛保護工作，出臺了《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》（國發〔2016〕36號）。為加強事實無人撫養兒童保障工作，2019年6月，民政部、最高人民法院等12部委聯合出臺了《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》（國發〔2019〕62號）。福建省委、省政府對兒童工作也十分重視，省領導多次對兒童關愛保護工作進行批示，省政府出臺了農村留守兒童關愛保護辦法、關于加強困境兒童保障工作的實施意見等一系列法規政策。為推進事實無人撫養兒童關愛保障工作，福建省民政廳結合“不忘初心、牢記使命”主題教育，成立課題組，深入全省9個設區市13個縣（市、區）、１8個鄉鎮、23個村（居）、6個兒童福利院（育嬰院）和1家收養孤兒宗教場所開展專題調研。同時，在全省事開展了實無人撫養兒童情況摸底排查。經匯總，目前福建全省現有事實無人撫養兒童7392名、占全省兒童總數的0.94‰。
根據調研掌握的情況，形成了《福建省事實無人撫養兒童關愛保障情況的調查與思考》，深刻分析了當前福建事實無人撫養兒童保障工作中存在的問題和原因，提出了具體對策建議。8月11日，福建省唐登杰省長在《福建省事實無人撫養兒童保障情況調查與思考》調研報告上作出重要批示，指出調研報告比較全面客觀，原則贊同工作建議，要求抓緊完善政策措施，優化工作機制流程，著力提升保障水平，營造全社會幫扶氛圍，努力做好事實無人撫養兒童等困境兒童的關愛保障工作。根據民政部、最高人民法院等12部委《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》和唐省長的批示要求，9月27日，福建省民政廳、省高級人民法院等12部門出臺了《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的實施意見》。
【政策內容】
第一，明確了保障對象。《實施意見》明確了事實無人撫養兒童的界定范圍。凡父母雙方不能完全履行撫養和監護責任及義務，且未滿18周歲的未成年人，符合以下情況之一的，可認定為事實無人撫養兒童：一是父母雙方重殘、重病，服刑在押、強制隔離戒毒或被執行其他限制人身自由措施，失聯、失蹤的；二是父母一方重殘、重病，另一方服刑在押、強制隔離戒毒或被執行其他限制人身自由措施的；三是父母一方死亡，另一方重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒或被執行其他限制人身自由措施的；四是父母一方失蹤、失聯，另一方重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒或被執行其他限制人身自由措施的。同時，《實施意見》還對重殘、重病、失聯、服刑在押、強制隔離戒毒、被執行其他限制人身自由的措施、死亡和失蹤情形的界定辦法作了明確。
第二，明確了認定流程。《實施意見》設置了申請、查驗、確認、終止四個認定流程環節。在申請環節，對誰來申請、向誰申請和申請材料進行了規定，在查驗環節，對查驗部門、如何查驗、協助查驗、查驗時限、查驗結論、查驗異議處理等進行了規定。在確認環節，對確認時限、確認處理進行了規定。對父母聯系的，明確可根據公安部門提供的聯系查尋信息材料或鄉鎮、村（居）證明材料進行認定。在終止，規定保障情形發生變化后，如何終止保障進行了規定，同時為落實兒童利益最大化原則，設置3個月過渡期限。3個月后父母雙方或一方有撫養能力的，從第4個月開始終止原事實無人撫養兒童的各項保障待遇。
第三，明確保障內容。《實施意見》提出了基本生活保障、醫療康復保障、教育資助救助、監護責任落實和監護責任落實五個方面內容。在基本生活保障方面，規定事實無人撫養兒童發放基本生活補貼，按照當地散居孤兒保障標準執行，參照孤兒基本生活費發放辦法進行發放；符合兒童福利機構集中供養條件且有意愿的，送福利機構集中供養，其基本生活保障標準同機構集中供養孤兒;已獲得最低生活保障金、特困人員救助供養金或者困難殘疾人生活補貼且未達到事實無人撫養兒童基本生活保障補貼標準的進行補差發放，已全額領取事實無人撫養兒童補貼的殘疾兒童不再享受困難殘疾人生活補貼。在醫療康復保障方面，符合條件的事實無人撫養兒童參加城鄉居民基本醫療保險的個人繳納部分給予全額資助，符合條件的困難重病、重殘事實無人撫養兒童優先列入醫療救助第一類、第二類救助對象，優先納入重特大疾病救助范圍。在教育資助救助方面，事實無人撫養兒童參照孤兒納入教育資助范圍，落實助學金、減免學費政策；事實無人撫養兒童年滿18周歲后，仍就讀高中（含中等職業教育）的，繼續發放基本生活補貼至其畢業。在監護責任落實方面，對依法打擊侵害兒童權益違法犯罪行為、撤銷監護人監護資格、追索撫養費、依法收養、關愛保護等各方面進行了規定。在關愛服務保障方面，對完善法律援助機制、殘疾事實無人撫養兒童康教保障機制、機構關愛保障機制、日常探望機制、群團組織關愛服務機制和政府購買服務機制進行了規定。
第四、明確了保障措施。《實施意見》提出，要加強組織領導，將事實無人撫養兒童保障作為保障和改善民生的重要任務，貫徹與當地孤兒保障標準相銜接的原則要求，加強與相關社會福利、社會救助、社會保險等制度有效銜接，做到應保盡保、不漏一人。要加強部門協作，民政部門履行主管部門職責，做好資格確認、生活補貼發放、綜合協調和監督管理等工作，實施臨時救助和監護照料。人民法院對申請宣告兒童父母失蹤、死亡及撤銷父母監護權等案件設立綠色通道。人民檢察院應當對涉及兒童權益的民事訴訟活動進行監督，對有關部門不履行相關職責的應當提出依法履職的檢察建議。公安部門加大失聯父母查尋力度，對登記受理超過6個月仍下落不明的，通過信息共享、書面函復等途徑，向民政部門或相關當事人提供查尋信息材料。財政部門要加強事實無人撫養兒童資金保障。共青團動員青年社會組織和青少年事務社工，指導少先隊組織，依托基層青少年服務陣地提供關愛和志愿服務。婦聯組織要發揮村（居）婦聯主席和婦聯執委作用，提供家庭教育指導、關愛幫扶及權益維護等服務。民政、公安、司法、醫療保障、殘聯等部門和組織要加強工作銜接和信息共享，為開展查驗工作提供支持，切實讓數據多跑路、讓群眾少跑腿。要加強監督管理，將存在惡意棄養情形或者采取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取保障資金、物資或服務的父母及其他監護人失信行為記入信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，依法依規實施失信聯合懲戒。對擠占、挪用、冒領、套取等違法違規情形，要依法依規進行處理。要加強政策宣傳，充分利用報紙、電臺、電視、網絡等新聞媒體，大力開展事實無人撫養兒童保障政策宣傳，動員引導社會力量關心支持，營造良好的社會氛圍。
【政策亮點】
《實施意見》緊貼福建實際，在五個方面實現了創新突破：
第一，在保障面上，列出了四大類型，實現全覆蓋。在民政部等12部委《意見》對事實無人撫養兒童界定的基礎上，針對部分兒童存在著的由于父親死亡、母親改嫁或失聯、失蹤情況及類似情形，導致兒童處于事實無人撫養的境地，福建省《實施意見》對事實無人撫養兒童的認定作了進一步明確，列出了四大類型，實事求是地對事實無人撫養兒童對象范圍進行了拓展，順應了當事人的要求和群眾呼聲，也得到了基層民政部門和社會各界的認可。
第二，在基本生活保障上，明確按散居孤兒保障標準執行。保障好基本生活，是事實無人撫養兒童關愛的重點。福建省《實施意見》創造性地提出，按照當地散居孤兒保障標準發放事實無人撫養兒童基本生活補貼，讓事實無人撫養兒童的基本生活有了可靠、法定的來源。同時在明確了兜底性政策，對符合兒童福利機構集中供養條件且有意愿的，可由福利機構集中供養，其基本生活保障標準同機構集中供養孤兒。
第三，在動態管理上，實行實名制登記管理，落實“應保盡保”。《實施意見》堅持兒童利最大化原則，落實以人民為中心的思想，增加設置了必要的救濟過渡措施，在規定的保障情況發生變化后，設定了3個月過渡期限，3個月后，父母一方已經有撫養能力的從第4個月開始終止原事實無人撫養兒童的生活補助保障，若生活仍有困難的，按困境兒童對待，實施分類保障，確保應保盡保。
第四，在醫療保障上，明確事實無人撫養兒童參加城鄉居民基本醫療保險個人繳費部分全免。福建省《實施意見》明確，對符合條件的事實無人撫養兒童按照規定實施醫療救助，參加城鄉居民基本醫療保險的事實無人撫養兒童個人繳納部分給予全額資助。重點加大對生活困難重病、重殘事實無人撫養兒童救助力度，對符合條件的優先列入醫療救助第一類、第二類救助對象，優先納入重特大疾病救助范圍，其年度住院治療費用在醫療保險報銷、醫療救助后，個人負擔較多嚴重影響基本生活的，優先為其辦理臨時救助，遞次減輕費用負擔。
第五，在認定流程上，進一步增強當事人和基層的可操作性。為促進政策落地，福建省《實施意見》特別注重政策的針對性和可操作性，針對事實無人撫養兒童申請認定時，需出具有關部門證明材料可能存在的實際困難，因而增設了由當地村（居）委、鄉鎮人民政府（街道辦）提供證明的情形，如在失聯情形的證明上，明確由公安部門提供失聯查尋信息材料，或鄉鎮人民政府、村居提供證實材料即可。這一規定打通了事實無人撫養兒童保障實際工作中可能存在的“最后一公里”瓶頸問題。
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